ARTÍCULO DE REVISIÓN
Revista Gaceta Científica, ISSN: 2617 - 4332 (Versión Digital)
https://doi.org/10.46794/gacien.10.2.2167
PASIVOS AMBIENTALES
DEL SUBSECTOR HIDROCARBUROS Y SITIOS IMPACTADOS: UN ANÁLISIS DE SU SITUACIÓN
ACTUAL Y PERSPECTIVA
ENVIRONMENTAL PASSIVES OF THE HYDROCARBON SUBSECTOR AND IMPACTED
SITES: AN ANALYSIS OF THEIR CURRENT SITUATION AND PERSPECTIVE
Daimer E. Bazán-Suárez1, Mirko J.
Morales-Ramírez2, Livinston
Rengifo-Gonzales3, Gabriela A. Urday-Valdivia4
1
Ingeniero Ambiental.
Investigador
independiente.
bazan.daimer@gmail.com
ORCID iD Nº 0000-0001-5606-6402
2 Doctor en Derecho. Investigador independiente.
mijuproducciones@gmail.com
https://orcid.org/0000-0002-8593-2346
3 Ingeniero en Recursos Naturales Renovables con Mención Forestal.
Investigador independiente.
lrengifog18@gmail.com
https://orcid.org/0000-0001-5362-9134
4 Ingeniera Ambiental. Investigadora independiente.
gabriela.urday.valdivia@gmail.com
https://orcid.org/0009-0002-9026-5397
Recibido:05/02/2024
Aceptado:27/04/2024
Publicado:13/05/2024
Cómo citar: Bazán-Suárez, D. E., Morales-Ramírez, M. J.,
Rengifo-Gonzales, L., y Urday-Valdivia, G. A. (2024).
Pasivos ambientales del subsector hidrocarburos y sitios impactados: un
análisis de su situación actual y perspectiva. Gaceta Científica, 10(2), 53-63. https://doi.org/10.46794/gacien.10.2.2167
RESUMEN
El
aprovechamiento de hidrocarburos en el Perú inició en 1863, en un contexto en
el cual la regulación ambiental era inexistente; como consecuencia, la
generación de pasivos ambientales derivados de esta actividad fue abundante. Objetivo. Analizar la situación actual
en cuanto a la gestión de los pasivos ambientales del subsector hidrocarburos
(en adelante, PASH) y sitios impactados (en adelante, SIM) en el Perú. Metodología. Implicó el análisis de
información documental, en gran parte remitida por el Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental (OEFA) y el Ministerio de Energía y Minas (MINEM),
mediante el acceso a la información pública. Resultados. La gestión de los PASH y los SIM en el Perú aún se
encuentra en una etapa inicial, siendo las acciones de identificación las que
presentan un mayor avance respecto a la determinación de responsables y la
aprobación de los planes de abandono y planes de rehabilitación. Conclusiones. En lo posterior se
requerirán de mayores esfuerzos para lograr un adecuado saneamiento ambiental
de estos espacios; lo cual estaría estrechamente ligado al compromiso y la
eficacia con la que se desempeñen cada una de las instituciones
involucradas.
Palabras clave: pasivos ambientales del subsector hidrocarburos;
sitios impactados; gestión; hidrocarburos; planes de abandono y rehabilitación.
ABSTRACT
The
exploitation of hydrocarbons in Peru began in 1863, in a context in which
environmental regulation was non-existent; As a consequence, the generation of
environmental passives derived from this activity was abundant. Objective. Analyze the current
situation regarding the management of the environmental passives of the
hydrocarbon subsector (after this, PASH) and impacted sites (after this, SIM)
in Peru. Methodology. It involved
the analysis of documentary information, largely sent by the Environmental
Assessment and Supervision Agency (OEFA) and the Ministry of Energy and Mines
(MINEM), through access to public information. Results. The management of the PASH and the SIM in Peru are still
in the initial stage, with identification actions presenting the greatest
progress regarding the determination of those responsible and the approbation
of abandonment plans and rehabilitation plans. Conclusions. In the posterior greater efforts will be required to
achieve an adequate environmental sanitation of these spaces; which would be
tightly linked to the commitment and the effectiveness with which each of the
institutions involved perform.
Keywords:
environmental passives of the hydrocarbon subsector; impacted sites;
management; hydrocarbons; abandonment and rehabilitation plans.
Introducción
Los
hidrocarburos son recursos energéticos finitos y, por ende, su extracción es
una actividad no perdurable en el tiempo. Más aún, durante las diversas etapas
que implica el aprovechamiento de estos, se producen impactos que modifican el
medio ambiente, siendo algunos irreversibles. Por ello, previo al cese de las
actividades de hidrocarburos, la legislación ambiental peruana obliga a los
titulares a presentar un Plan de Abandono, el cual detalla las acciones a
realizar para un adecuado retiro, descontaminación o restauración de las áreas
ocupadas (Ley N.º 28611, 2005, art. 98; D.S. N.º 039-2014-EM, 2014). Sin
embargo, en el Perú la extracción de hidrocarburos es una actividad económica
que se lleva a cabo desde mucho antes de la promulgación de esta normativa
ambiental, por lo que sumado a la minería informal e ilegal propician la
generación de una gran cantidad de sitios sin una remediación o abandono
adecuado, a los cuales se les denomina pasivos ambientales, deudas ambientales
o environmental liabilities
(Arango y Olaya, 2012).
Los
PASH son todas aquellas instalaciones mal abandonadas, depósitos, derrames,
emisiones etc., ubicados en cualquier parte del territorio peruano —incluyendo
el zócalo continental—, originados como consecuencia de las operaciones en el
subsector hidrocarburos por parte de empresas o personas naturales que han
cesado sus actividades (Ley N.º 29134, 2005).
En
ese sentido, Martínez y Russi (2003) indican que los
pasivos ambientales son externalidades que las empresas transfieren a la
sociedad. También señalan que la generación de pasivos ambientales es más
frecuente en países en vías de desarrollo como el Perú, en donde, a pesar de
poseer una legislación ambiental similar a la aplicable en países como Estados
Unidos, resulta difícil alcanzar un control total respecto de las actividades hidrocarburíferas o mineras.
En el
Perú, el aprovechamiento de hidrocarburos se remonta hasta el año 1863, año en
el que la Peruvian Petroleum
Company perforó el primer pozo petrolero, ubicado en el distrito de Zorritos,
provincia de Contralmirante Villar, departamento de Tumbes; constituyendo la
primera perforación petrolera a escala industrial situada en América del Sur (Pérez,
2019).
Desde
entonces, diversas empresas de capital privado y estatal, como la Empresa
Petrolera Fiscal (1948), desarrollaron operaciones para la extracción de
hidrocarburos en el Perú (Bolaños, 2017; Pérez, 2019). En las cuencas de
Tumbes, Talara, Sechura, Trujillo y Salaverry se
realizaron estudios geológicos y de sísmica, dando pie a posteriores
perforaciones en búsqueda de petróleo. Al respecto, Bolaños (2017) señala que
solo en la cuenca de Tumbes las empresas Tenneco Oil Company y Belco, perforaron
al menos 19 pozos entre 1971 y 1984, de los cuales solo tres fueron explotados
durante 45 días para luego ser abandonados. En consecuencia, hacia el año 1994,
en el norte del Perú se habían realizado 12 665 perforaciones, de las cuales
solo el 28,5 % (3609 pozos) se encontraban activas.
En un
contexto en el cual, la regulación ambiental para este tipo de actividades era
inexistente, la generación de pasivos ambientales derivados de las actividades
de hidrocarburos fue numerosa. Recién en el año 1993 surge la Ley Orgánica de
Hidrocarburos, permitiendo la creación de Perupetro y
OSINERG (en la actualidad OSINERGMIN); instituciones que propiciaron la
inversión en las actividades de hidrocarburos de manera más ordenada y
fiscalizaron el crecimiento de la actividad productiva (Defensoría del Pueblo
[DP], 2015; Ley N.º 26221, 2009; Taiman, 2009).
En la
actualidad, la explotación de hidrocarburos no solo se lleva a cabo en la costa
norte del Perú, sino también en la región amazónica. Por lo que, a lo largo de
los años, durante el desarrollo de esta actividad económica se han producido
diversos eventos de derrames, los cuales impactan sobre los componentes
ambientales, como el suelo, el agua, la flora y la fauna del entorno (Benites y
Méndez, 2023).
Es
así como la construcción del Oleoducto Norperuano (1974), el cual se extiende a
lo largo de 854 Km, atravesando diversos pisos altitudinales y ecosistemas del
país, supuso un hito importante en el transporte de hidrocarburos desde la
selva nororiental del Perú hacia la costa. Sin embargo, dicha infraestructura
ha sufrido diversos incidentes desde su puesta en operación; hasta el año 2016
se habían reportado 61 derrames de petróleo por roturas en el Oleoducto
Norperuano, afectando de manera sustancial la calidad ambiental del entorno y
generando SIM (Kerremans, 2019; R.D. N.º
049-2016-OEFA/TFA-SEE, 2016).
Al
respecto, un SIM es un área geográfica ubicada, por ejemplo, en las cuencas de
los ríos Pastaza, Tigre, Corrientes o Marañón, en el Departamento de Loreto
(Perú); la cual, como consecuencia de las actividades de hidrocarburos, ha sido
alterada negativamente, dando lugar a la generación de suelos o aguas
contaminadas, efluentes, pozos e instalaciones mal abandonadas, derrames,
fugas, depósitos de residuos, emisiones, etc. En tal sentido, en el año 2015 el
Estado peruano promulgó la (Ley N.º 30321, 2015), y su reglamento aprobado por
(D.S. N.º 039-2016-EM, 2016); con la cual se crea un fondo de contingencia que
permitirá financiar acciones de remediación ambiental de aquellos sitios
impactados negativamente por actividades de hidrocarburos.
Además,
con la creación del Ministerio del Ambiente (MINAM) y el OEFA, en el año 2008,
se dio inicio a una nueva etapa en el ámbito de la gestión y regulación
ambiental en el Perú. En la actualidad, el OEFA está a cargo de la
identificación de los PASH y los SIM; así como de la estimación del nivel de
riesgo que estos espacios contaminados representan para el entorno humano,
natural y socioeconómico. Más aún, como parte de su función de fiscalización
directa, el OEFA supervisa el cumplimiento de las obligaciones ambientales
derivados de los planes de abandono y planes de rehabilitación aprobadas para
la gestión de los PASH y los SIM respectivamente (D.S. N.º 033-2020-EM,
2020).
Por
su parte, el MINEM es el encargado de realizar el registro y actualización del
Inventario de Pasivos Ambientales del Subsector Hidrocarburos; también se
encarga de determinar al responsable de los PASH identificados y de la revisión
y aprobación de los planes de abandono (PdA). En
cuanto a los SIM, el MINEM aprueba los planes de rehabilitación (PdR) que propiciarán la recuperación adecuada de estos
espacios (R.D. N.º 032-2021-MINEM/DGAAH, 2021).
En
base a lo señalado, el presente trabajo pretende mostrar la situación actual de
los PASH y los SIM en el Perú, y las perspectivas futuras en cuanto a su
gestión. Para ello, se analizan los avances en materia de identificación,
determinación de responsables, aprobación y ejecución de los PdA de los PASH y PdR de los SIM;
los cuales, al ser gestionados correctamente supondrían una reducción o
eliminación de los impactos negativos en los ecosistemas y la salud
pública.
Metodología
El presente
estudio fue de tipo no experimental y de alcance descriptivo (Hernández et al.,
2014). Fue llevado a cabo mediante la revisión y análisis de información
documental, la cual estuvo comprendida por leyes, decretos, reglamentos,
artículos científicos, etc. Para ello, se utilizó el buscador de Google y webs
especializadas como Scielo, ScienceDirect,
Alicia, Concytec, entre otros, así como las páginas
oficiales del OEFA y del Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA).
También se analizó información brindada por el OEFA y el MINEM, mediante la
aplicación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley
N.º 27806).
Resultados de la revisión
Situación actual
de los pasivos ambientales del subsector hidrocarburos en el Perú
A. Identificación
La
identificación de los pasivos ambientales, dentro de los cuales se encuentran
los PASH, está a cargo del OEFA, quien para llevar a cabo la identificación de
los PASH realiza acciones de tipo “técnica documental” y “técnica fáctica en
campo”. Por un lado, la primera implica la revisión documental que permita
determinar el cese de actividades de hidrocarburos por parte del titular sobre
un área que alberga un posible pasivo ambiental; por otro lado, en base a los
resultados obtenidos producto de la acción técnica documental, el OEFA realiza
un recojo de información en campo, con base científica, que permita determinar
la existencia de un pasivo ambiental, del cual se desprende el Informe de
Identificación de Pasivos Ambientales del Subsector Hidrocarburos.
Ahora
bien, de verificarse que el entorno no presenta las características de un PASH,
la autoridad elabora el informe de no existencia de PASH. Cabe señalar que la información recabada en
el informe de identificación del PASH permitirá conocer, entre otros, el
estado, las características físicas, químicas y biológicas, además de la
condición de deterioro, el tipo y cantidad de contaminante que alberga, además
del nivel de riesgo que representa el PASH (D.S. N.º 033-2020-EM, 2020).
Al
respecto, desde el año 2013 el OEFA realiza la identificación de PASH a nivel
nacional, alcanzando hasta el año 2022 la identificación de 3292 PASH. En ese
sentido, los departamentos de Piura y Tumbes son los que albergan la mayor
cantidad de PASH identificados, el 95,8 % y 2,9 %, respectivamente; mientras que en los departamentos de Ica, Madre de Dios y Junín solo
se han identificado un PASH en cada uno de ellos, tal como se muestra en la
Figura 1.
Más aún, según
el reporte más reciente (al 10 de enero del 2024), el OEFA habría identificado
un total de 3299 PASH, por lo que los informes de identificación más recientes,
emitidos por el OEFA, deben encontrarse en evaluación por el MINEM para su
incorporación en el inventario de los PASH.
B. Inventario
La información
recogida en los informes de identificación de los PASH, los cuales fueron
elaborados por el OEFA, son remitidos al MINEM, quien es la entidad encargada
de elaborar y actualizar el inventario de los PASH.
Por lo que, en
diciembre del año 2014, se aprobó el Inventario Inicial de Pasivos Ambientales
del Subsector Hidrocarburos. Este primer inventario enlista a 156 PASH en el
Perú (R.M. N.º 536-2014-MEM/DM, 2014). Desde entonces, el inventario de PASH ha
tenido diversas actualizaciones, siendo la más reciente la Sexta Actualización
del Inventario de Pasivos Ambientales del Subsector Hidrocarburos, emitida el
16 de febrero del año 2023, en la cual se tienen identificados e inventariados
3256 PASH en el territorio peruano; dicha información se detalla en la Tabla 1
(R.M. N.º 057-2023-MINEM/DM, 2023).
C. Determinación del responsable del PASH
La determinación del responsable de un pasivo ambiental del subsector hidrocarburos es competencia del MINEM. Dicho proceso involucra, en primera instancia, a la Dirección General de Asuntos Ambientales de Hidrocarburos, quien es la encargada de iniciar el procedimiento de identificación; también participa el Viceministerio de Hidrocarburos, en calidad de órgano resolutivo de segunda y última instancia administrativa. En la Figura 2 se detallan los procedimientos y autoridades competentes para determinar el responsable del PASH.
Hacia
finales del año 2023, el MINEM evaluó la responsabilidad respecto de 1348
pasivos ambientales del subsector hidrocarburos, de los cuales el 99,9 % fueron
declarados en condición de “responsable no identificado” o “responsable no
determinado”. Solo en uno de los casos se declaró a Petróleos del Perú S.A.
(Petroperú) como “responsable operando” respecto al pozo petrolero con código
T5600 ubicado en el Lote I, distrito de Pariñas,
provincia de Talara, en el Departamento de Piura. En consecuencia, los 1347
pasivos ambientales sin responsables identificados deberán ser remediados, de
manera progresiva, por el Estado peruano según como se precisa en la R.M. N.º
234-2019-MINEM/DM.
Planes de abandono aprobados y ejecutados
De acuerdo con
el artículo 22 del Reglamento de Ley N.º 29134 (2005), el Estado, a través de
la Dirección General de Asuntos Ambientales de Hidrocarburos, gestiona la
remediación de los PASH; en tanto estos se declaren como “responsable no
determinado”, entre otros supuestos. También, la norma señala que para efectuar
la remediación de un PASH es necesaria la aprobación y posterior ejecución de
un “Plan de Abandono”; posteriormente, el OEFA supervisará el cumplimiento de
lo establecido en dicho plan.
Teniendo
en consideración lo antes señalado, resulta necesario resaltar la importancia
de la aprobación y ejecución de los planes de abandono para la remediación de
los PASH; sin embargo, el MINEM (2024) señala que, respecto de los PASH
identificados e inventariados, no se tiene ningún plan de abandono aprobado a
la fecha.
Situación actual
de los sitios impactados en el Perú
A. Identificación
La
identificación de los SIM se encuentra a cargo del OEFA. Este organismo,
además, tiene la función de identificar a la empresa responsable de la
generación del sitio impactado, como también de supervisar el cumplimiento de
lo establecido en los planes de rehabilitación y emitir el informe de
conformidad respectivo.
Por ello, el OEFA, mediante la R.C.D. N.º 028-2017-OEFA/CD, aprobó la Directiva para la Identificación de Sitios Impactados por Actividades de Hidrocarburos. Este documento señala aspectos importantes a tener en cuenta durante el proceso de identificación de los SIM, los cuales se detallan en la Figura 4.
En cuanto a la identificación de los SIM, el OEFA emitió un total de 174 informes de evaluación ambiental entre los años 2018 al 2023; de los cuales 152 informes concluyeron en la identificación de los SIM, mientras que 22 concluyeron que dichos espacios no cumplen con las características de un SIM. Esta información se detalla en la Tabla 2.
B. Priorización de los SIM
La priorización de los SIM es menester de la Junta de Administración del Fondo de Contingencia para Remediación Ambiental (en adelante, La Junta de Administración); la cual se encuentra conformada por nueve (9) miembros; cuatro (4) de ellos representan a las 4 cuencas correspondientes (Tigre, Pastaza, Corrientes y Marañón), mientras que los otros cinco (5) miembros son representantes de los sectores: Ambiente, Energía y Minas, Salud, Vivienda, y Ministerio de Riego y Desarrollo Agrario. En tal sentido, tras la Trigésima Octava Sesión de la Junta de Administración llevada a cabo en agosto del año 2022, se aprobó la priorización de cincuenta y dos SIM en las cuencas de los ríos Corrientes, Tigre y Pastaza (ver Tabla 3).
C. Identificación del responsable del SIM
A la fecha, el
OEFA, en ejercicio de la función de supervisión ambiental, ha identificado a
dos empresas en calidad de “administrado vinculado” y a noventa y tres (93)
sitios impactados; los cuales se ubican en los Lotes 8, 1-AB y el Tramo 1 del
Oleoducto Norperuano. Las empresas en cuestión corresponden a Pluspetrol Norte S.A. (posible responsable de 91 SIM) y
Petróleos del Perú – Petroperú S.A. (posible responsable de 2 SIM). Esta
información se detalla en la Figura 5.
D. Planes de rehabilitación aprobados y ejecutados
En cuanto a la
gestión de los SIM, a la fecha se cuenta con un instrumento de gestión aprobado,
el cual corresponde al Plan de Rehabilitación del Sitio Impactado S0115 (Sitio
11), aprobado mediante Resolución Directoral N.º 032-2021-MINEM/DGAAH, el 10 de
febrero de 2021, y presentado por el Fondo Nacional del Ambiente. Este
instrumento detalla las acciones de rehabilitación a ejecutarse en 13 sitios
impactados por las actividades de hidrocarburos ubicados en la cuenta del río
Corrientes (distrito de Trompeteros, provincia y Departamento de Loreto).
Al
respecto, la Dirección de Supervisión Ambiental en Energía y Minas (DSEM) del
OEFA señala que no ha realizado acciones de supervisión alguna a los Planes de
Abandono de los Pasivos Ambientales del Subsector Hidrocarburos, ni a los
Planes de Rehabilitación de los Sitios Impactados; toda vez que dichos planes,
a la fecha, no han sido ejecutados.
Conclusiones
Perspectivas en
cuanto a la gestión de los PASH y los SIM en el Perú
A. Pasivos ambientales del subsector hidrocarburos
En base a la
información revisada, resulta evidente que la adecuada gestión de los PASH en
el Perú dependerá del compromiso y eficacia con los que se desempeñen cada una
de las instituciones involucradas.
Actualmente, hay
una gran brecha en la labor desarrollada por el OEFA (3299 PASH identificados
hacia enero del año 2024) y el MINEM, quien solo ha logrado determinar un
responsable de 1348 PASH evaluados; más aún, no se tiene ningún avance respecto
de la aprobación de los planes de abandono, tan necesarios para cerrar el ciclo
en la gestión de estos pasivos.
En lo sucesivo,
es necesario un trabajo conjunto entre estas dos instituciones, OEFA y MINEM,
de tal manera que se continúe con la identificación de los PASH y la
actualización del inventario; pero sobre todo que se sumen esfuerzos en cuanto
a la determinación de responsables, la revisión y aprobación de los planes de
abandono.
B. Sitios impactados
La situación de
los SIM no es muy distinta a la de los PASH, si bien se tienen avances en cuanto a los SIM identificados
(152 hacia el año 2020), y sitios con responsables determinados por el OEFA (93
sitios), también se precisan avances en cuanto a los sitios priorizados por la
Junta de Administración del Fondo de Contingencia para Remediación Ambiental
(52 sitios priorizados); aún se evidencia un mínimo avance en las acciones desarrolladas
por el MINEM para la aprobación de los planes de rehabilitación (solo 1 plan de
rehabilitación aprobado a la fecha), el cual aún no es ejecutado.
De este modo, se
prevé un gran desafío para cada una de las instituciones y organizaciones
involucradas en la gestión de los SIM, teniendo en cuenta que ya se tienen 52
SIM priorizados; los cuales requieren de la aprobación y ejecución de sus
respectivos planes de rehabilitación que hagan posible una efectiva
descontaminación de estos espacios.
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Contribución de los autores
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Conflictos de interés
Los autores
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Autor de correspondencia
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